浅析区县政府采购的困境与探索

 饶年生 黄进 王雁

 

南京市白下区政府采购工作自1999年开始调研，2000年正式实施，其间不断开拓进取，发展迅速，取得了显著成效，2001年实际采购量898万元，2002年实际采购量1869万元，2003年实际采购量5136万元，2004年实际采购量3435万元。总的来看，这几年政府采购制度改革方向正确，措施得力，各方支持，成效明显。但在发展中，特别是在经历了政府采购从无到有的高速腾飞后，一些问题和矛盾也日渐突出。笔者结合一些实践基层工作经验，谈一谈体会。

 

一、区县政府采购目前面临的困境

 

1.财力有限和不均，造成政府采购品种过于分散，政府采购规模效应难以进一步体现。基层政府的财政仍处于吃饭财政状况，大部分单位经费非常紧张，并且受需求差异化影响，单位往往倾向于非标准化产品和价格低廉的产品，因此造成“采购时间不统一、采购品类不统一、采购价格不统一”的分散状况。此外，区级政府采购面向最基层，受采购单位上级主管部门的要求、管理水平等客观因素影响，往往“计划不如变化”，突发采购多、采购频率大，工作人员往往陷于疲于应付的被动采购局面，规模效应不足。

2.政府采购结构不合理，政府工程项目纳入实行政府采购管理流于形式，服务类采购难以量化和衡量。从国外情况看，在货物、工程和服务三大领域中，工程采购规模比重最大，而我国仍以货物采购为主。如我区04年政府采购中，主要采购项目仍然是办公自动化设备和车辆购置等通用设备支出，工程采购仅占年度采购总量的10%左右，特别是有些社会焦点、热点项目尚未能采入政府采购。从工程采购的过程来看，工程采购专业性强、项目利润高、呈多头管理、个体差异大、难以标准化计量、监管手段落后、甚至少数资金量大的项目存在或有负债等财务风险等问题，使得工程采购呈现高复杂性和特殊性、隐秘性和难操作性等特征，同时，也给政府工程采购监督管理带来相当难度，造成监管职能弱化，即使纳入政府采购也往往流于形式。

3.政府采购政策法规不完善，《政府采购法》只是划定了政府采购的框架，未能建立以其为核心的政府采购法律法规制度体系，无法给予基层政府采购经办人员细致的政策指引。同时，政府采购既要执行《政府采购法》，又要执行《招标投标法》，对于招投标具体职权，国务院明确了工业、水利、交通、建设等行业和产业项目的招标投标的监督办法，分别由相应主管部门负责，而各主管部门制定的规章制度与政府采购规范动作的要求存在矛盾，已不符合《政府采购法》和《招标投标法》，并且各主管部门与政府采购管理机构的职责权未能理顺，造成了实践中相互交叉干预揽权，影响了政府采购的经济秩序。

4.资金来源 “口子”多，资金管理难以集中，造成对采购行为的的监管缺乏有力保障，在实际操作中区县政府采购机构职能难以发挥，使得部分“采购中心”更近似于“结算中心”。政府采购是公共财政体系中一个重要组成部分，在资金筹措及支付上应充分予以保证，但在区县政府采购中，采购资金往往多来源、多渠道，并且其性质在项目实施前也不明确，而采购单位或其上级部门往往对采购项目提出诸多条件，造成政府采购资金管理的被动性、滞后性和风险性。同时，政府采购资金支付在管理上和技术上尚难做到国库集中支付。

5.目前推行的部分通用设备采取由市统一招标，实际“定点采购”、“协议供货”等方式，这一方式较好的解决了通用采购项目分散化的问题，在价格和服务上也具有一定的优势，但在实际操作中也面临一些困难，如供应商对小批量的商品无法达到随用随送的要求，部分区县因此专设仓库保管分发“中转”，增加了二次采购成本；对路途较远的送货项目加收路程费、过桥过路费等，失去了价格优势；部分供应商在中标以后，不再争取更好的价格和服务，影响到基层单位的误解；部分服务类的加油、维修等业务，监管的成本较高，程序也比较繁琐等等。

6.区县政府采购组织匮乏精通市场经济条件下政府采购的复合性专业人才，并且一般未设专门机构，人手少，在管理上，缺乏基础的硬件和软件保障，大量的业务仍然以人工操作为主，导致采购的效率和效益低下。

 

二、对区县政府采购工作的探索

 

综上所述，区县政府采购工作无论是在技术上或管理上都面临着巨大的挑战，如何针对这些问题，合理的利用资源，争取区县政府采购工作的进一步飞越？笔者认为，应加强政府采购法律法规的制度建设，充分依托省市采购中心资金和技术实力，加快区县政府采购职能的转变，建立“集约式、仓储式”政府采购信息平台，大力推进政府电子采购和公开采购信息，密切部门预算编制和国库集中支付的配套改革的进程，才能有效的继续拓展这项工作。

1.扩大市政府采购网的应用范围，将政府采购网建设为容采购信息发布、商品信息查询、网上电子采购、区县采购管理、采购结果公布等的“集约式、仓储式”政府采购信息大平台。所谓“集约式、仓储式”，即不仅仅是在网上公布一些招投标、协议商品信息等，而是要将大量的与采购事前、事中、事后有关的全过程的信息公布于平台上，如目前市场各类商品参考价格、供货商信誉记录、项目采购完成情况等，建立如超市一样的数据信息系统。同时，大力推进政府电子采购，允许区县共享采购网部分管理职能，实行城市信息化高速公路，对通用性较强的项目由市级采购中心统一采购，对差异化、分散化、规模较小的项目由区级网上“拼盘”采购。

2.加快区县政府采购机构职能的转变，将目前主要分散采购职能向主要政府采购信息网络管理和政府采购行为监督上转化。区县政府采购人员应充分利用网络资源，配合省市级采购机构，深入展开市场调查，做好本地区市场信息收集、管理、统计和提交发布工作，使得本地区的优势企业参与到公平竞争中，便于执行采购。并且，加强政府采购监督，特别是做好预算审核、合同管理、资金管理、执行情况分析等工作。

3.建全以《政府采购法》为基础的政府采购法律法规制度体系，理顺关系，将工程采购逐步纳入规范管理。一方面，应对照《政府采购法》清理现有政府采购规章制度，该修改的修改，该废止的废止，保障现行的法律、规章及制度和《政府采购法》相协调；另一方面，抓紧出台有并政府采购的实施细则、办法，建立与《政府采购法》相辅相承的法律法规体系。在工程采购时，政府采购经办人与采购人应作为联合招标主体实施操作，主要负责对工程项目的招投标活动，在招标投标管理职责问题上，政府采购监管部门与建设等行政主管部门，应各有明确和侧重。

4.引入政府采购案例指导制和案例公示制。市级与区级政府采购工作人员应及时对所采购的信息进行分类管理，对差异化产品、工程项目产品等要定期在网上公布采购结果，供应商信息等内容，力求使政府采购的项目、品种多样化，特别对工程采购，为其免于陷于可比性差、标准化程度低的“采购困境”提供参考。此外，对于社会焦点、热点问题、代表性问题的采购要进行案例公示。

5.政府采购监督管理的核心手段是采购资金的支付，因此，深入的推进政府采购改革离不开其配套的两大财政改革――进一步细化部门预算是做好政府采购工作的前提，建立国库集中支付制度是推进政府采购制度的根本保障。细化部门预算要求从价值管理和实物管理两方面结合运用，摒弃项目资金“条块”切割的做法，在采购项目上应具体到每一实物名称、资金来源，从而从源头上参与管理。并且有条件的化可进行采购项目定额管理，即根据职务级别、工作岗位等核定各类物品的配置标准，在此基础上建立相应的数据库。进行国库集中支付，要求必须事先落实资金，并且实行“扎口”管理，从而可以有效的控制和管理政府采购资金，并对政府采购程序进行有效的监督。在管理和技术上，要加快国库电子信息化支付手段的改进，从而保证适时支付采购资金和完善预算管理。

6.重视政府采购专业人员的培养。政府采购涉及到市场学、经济学、工程学、医药学、计算机技术等储多学科，并且要求具有高度的社会责任感和市场经经济意识。区县政府应多方面的培养和吸纳政府采购专业人员，用制度打造一支采购人员专业队伍，不断提高和改进管理手段和方法。

 

三、建立政府采购“集约式、仓储式’’信息平台应注意的问题

 

1.加大宣传，最大程度上的公开政府采购的信息。“公开”是政府采购改革的灵魂，是政府采购改革成败的决定因素，是政府采购工作的重中之重。只有知道的人越多，信息越对称，腐败的可能性才越小。因此，只有从源头上“阳光操作”，才能体现政府采购改革实质的意义。

2.进一步明确和完善政府采购法律、法规和配套执行制度的建设，畅通监督投诉渠道，加强与人大、纪检、审计等部门的配合协作，从政府机关对采购人员和供应商的监督、审计机关对政府部门和采购机关的监督、司法机关的监督、公众和供应商的监督几方面对政府采购进行全方位、多层次的监督。