南京市财政局

规范程序监管并举推进教学设备政府采购工作的开展

── 南京市教育技术装备政府采购的实践与探索

南京市教育技装处南京市教仪站

南京市教育技术装备处、南京市教学仪器供应站，是南京市教育系统进行教学仪器设备专业采购与装备的机构（简称“技装处、市教仪站”），多年来，在南京市教育系统内履行着规划、指导、管理和装备的职能。其中，采购与装备是“市教仪站”重要的职能之一，自上世纪八十年代成立以来，为南京市中小学条件装备的改善作出了卓越贡献，在采购与装备中以及装备后的管理中起着主导作用。特别是在“普九”之后，南京市全面实施教育现代化，每年的采购与装备量达到了上亿元的规模。2001―2003年，共实现教学设备采购3.3亿元，节约资金2566万元，平均节约率为7.26%。几年来，市教仪站在市教育局领导下、在市财政局指导下，探索与开拓政府采购与教育技术装备工作的整合之路。

一、注重学习和研究，努力把握政府采购法与财政政策，夯实做好政府采购的基础

做好政府采购，抓好教育技术装备，首要的问题是把握政策法规，只有在精通政策法规的基础上，严格按政策法规办事，才能办事有力、做事公正。几年来，我们把政府采购的政策法规的学习放到重要议程，并纳入业务学习中。一是要求全站的同志与各区、县的技术装备工作人员加强学习，掌握政策法规。购买了一批《政府采购法》与《招投标法》等书籍，发到市、县有关人员手中。二是多次组织了政府采购理论学习与研讨活动。多次邀请市财政局政府采购部门的领导来站讲课、研讨，邀请市教育局规划处、纪委的领导参与学习活动，组织全体科长以上的中层管理人员进行专题学习。做到“三个结合”，一是将政府采购与党性思想、廉政建设结合起来学习，二是将政府采购与业务技能结合起来学习，三是将政府采购与教育技术装备工作结合起来研究工作。

开始有些同志对政府采购认识不清，甚至有抵触情绪。有的认为政府采购是化简为繁，耽误时间，有的将政府采购庸俗化，有的理解为上有政策下有对策。通过学习与研讨，达到了三个目标：第一，统一了思想，提高了认识，不再把政府采购看作是繁、难的事，而是加强廉政建设、提高采购水平、节约国家资金，提高效益的必由之路。第二，教育技术装备的政府采购不是独立的，而是教育技术装备工作中的一个环节，不能把政府采购独立于装备之外。因此，所有人员都应对政府采购负责，围绕实施好政府采购，在各环节做到协调一致、相互支持。第三，政府采购对教育技术装备工作提出了新的要求，原来的工作模式与思路必须改革。教育技术装备的职能应在政府采购的背景下重新定位和充实。一方面，对于用来实施教育技术装备的资金，无论是预算内还是预算外的资金，都是国家资金，都必须纳入到政府采购中来，不得私自采购。另一方面，实施政府采购对于学校的教育技术装备来说，必须加以引导和指导，以确保教育技术装备政府采购有规划的进行、有组织的实施，有效益的管理。

二、以《政府采购法》与《招投标法》和省市政府采购的政策法规为指南，建立教育技术装备政府采购规范

程序的规范与公正，是政府采购工作的关键与核心。在全面实施教育技术装备的政府采购中，在程序上做到规范与公正是推行政府采购的首要问题。市教仪站在市财政局的指导下，将程序建设放到了重要的位置上。一年多来，着力规范政府采购的程序，把《政府采购法》、《招标投标法》和省市有关的文件政策，具体化为教育技术装备的政府采购规范与实践。

首先，研究制定了《南京市教育技术装备政府采购实施与管理办法》，这是教育技术装备实施政府采购的指导性文件和具体操作的纲领性文件。它对采购的内容、采购的程序和采购的管理要求作出了切实可行的规定，使全市学校、行政领导和技术装备部门的同志，明确必须纳入到政府采购采购范围，明确了政府采购的过程及管理要求。

其次，研究制定了《南京市教育技术装备政府采购与装备管理工作规范》。虽然采购是一项重要的工作，但对于市教仪站来说，不仅是教育系统政府采购的实施机构，而且是教育技术装备的行政管理与业务指导单位。所以，教育技术装备的政府采购工作必须与装备工作紧密相联，全盘考虑。因此，我们将财政预算政策、装备计划、政府采购和组织实施工作结合起来，系统考虑，全面整合在一起。使政府采购为教育技术装备服务，使装备工作规范在政府采购的前提下。一方面，政府采购具备了教育个性化的特点，充满了教育技术装备的生命力；另一方面，围绕政府采购的要求，规范了计划、采购和实施的过程行为，使每一个操作过程和每一个行为有章可循，使每一个责任人都明确岗位的责任与要求，使装备过程中的每一个环节都立足在政府采购的框架下。既完善政府采购，又履行单位职能。

再次，制定了“政府采购工作流程管理与责任分工”，对教育技术装备的政府采购工作的流程和每一个流程管理办法作出了严格的规定，明确了承办科室与责任人以及分管领导。使操作过程中人与事、事与责任、程序与要求一一对应。区、县学校（采购人）在采购装备中流程明确，供应商参与采购中环节透明，操作者分工协作清楚，每一个环节事事有人负责。从管理要求上限制了相互扯皮推诿，为政府采购的效率与质量奠定了基础。

这一系列的规范与规章关键在实施。我们组织了学习、宣传。让有关人员明确、理解和掌握了这一系列的规范与规章，并在政府采购过程中努力实施。

三、以过程管理为根本，建立程序公正、内容公开、操作透明的政府采购过程

仅有规范与规章，光有对理论的研究、学习与把握，如果不在实施过程中加以严格执行和监督控制，仍然不能做好政府采购工作。所有的规范与规章只有在过程中得以严格执行，政府采购才能真正实施。我们以过程管理为根本，通过公正程序、公开内容和透明操作来确保政府采购的规范与规章全面落实。

第一，建立一支招标评标的专业队伍，这是实施政府采购的人力基础。招标评标的队伍分两个层次建设，一是评标的专家队伍，二是纪检监督队伍。招标评标的专家队伍也分两个层面建设，第一个层面是教育技术装备政府采购的招标评标专家人员库，由我们根据政府采购的项目精选专业人员组成，包括学科专业教师、行政干部、专业技术人员等。第二个层面是省、市政府采购部门建立的专家库。在招标评标过程中，依据标底的大小和《政府采购法》的要求选择评标的专家。队伍的建设充分考虑了各类教育技术装备的项目内容。如信息化专家组、实验室建设专家组。

第二，严格执行《政府采购法》、《招投标法》的规定，对不同的标底采用不同的招标方式和选择不同的专家评委。对于50万元以上的标底，其评标的专家从市政府采购专家库中抽取，而对50万元以下的，则由教育技术装备专家库的成员来评标。评委的邀请在开标前一天内进行，并且采用随机抽取的方式来选择，确保评委到场前不与商家、企业进行接触，以保障评标的公正性。

第三，创新招标方式，追求最佳的效果。教育技术装备内容的宽泛性，决定了我们对不同内容的项目不能一概而论以同一模式实行政府采购，而必须依据教育技术装备的要求，创新招标方式。图书和仪器的装备是教育技术装备的一项重要内容，但由于一本书和一件仪器的单位量很小，一个学校一个区对同一本书或同一件仪器的购买量也很小，一个供应商或企业的对单件量的供应量也很小，所以以采购量为招标对象的招标方式无法实施政府采购。为此，我们分两个层面对图书工作开展招标。一是评选装备学校的优质图书书目。我们向各大出版社和书商发出招标函，要求他们送书参与图书招标评选。然后组织市“图工委”的专家领导开展图书的评选，评选出2003年供应装备学校的优质书目。二是供应商招标。通过对供应商资质、服务水平与方式、价格和供应能力等方面的评审，通过招标选择了包括新华书店在内的四家图书供应商，让所有学校在中标的四家供应书商中自由选择供应商，自主选购我们提供的优秀书籍。通过招标，我们把图书价格降到了最低水平，比市场供应价节约了25%；把服务质量提高到了最高水平，供应商采用了送货上门等最优质的服务争取学校；把装备质量上升到最佳水平，赢得了学校、教师和区、县的赞扬。

第四，加强监督，使整个开标评标的过程均在公开透明的条件下进行。我们分别聘请市教育局纪委的同志、市教仪站党支部成员、市政府采购监督管理部门的同志，作为纪检监督人员，参与开标评标的全过程，对开标与评标进行监督与公证。每一次开标定标，都要由监督人员签字认可后生效。

为杜绝评标的随意性，对不同项目的评标，建立起相应的项目评审标准，在评标过程中，评委按标准进行打分统计。所有投标标书正本、评标单、定标单等，均以招标资料形式存档，以备审查和复核。在评标过程中，我们坚持评委专家组的意见是唯一的结论，任何行政人员或是用户方，均不得以任何理由来更改或影响招标的评标工作。如某区的城域网，在公开招标中，评委专家组的意见与用户的意见不一致，我们坚持以评委专家组的意见为准，确保了公开招标的严肃性和公正性。

在过程管理中加强人员的责任管理。对发标、投标、开标和评标等每一个环节，均规范了企业与招标人员的行为和责任。一旦某一环节出现了问题，马上就能找到责任人和问题的症结，从而快速调整和解决问题。如对标书领取进行登记，对投标进行规范要求与登记，对合同进行公证等。

在过程管理中还加强了对企业的资质认定工作。企业资质的认定是公正和质量的基础。我们对不同行业的企业建立资料库，组织专业人员对企业进入政府采购的资质进行了审核，只有获得资质认证的企业才能参与投标，不同的招标方式相应地规定了企业或供应商的资质要求与标准。

总之，强化过程管理，使程序公正，操作透明，确保了政府采购的规范与质量，对廉政建设起到了极大的促进作用。

四、加强管理，以技术引领区县、学校装备，建立健全计划、项目管理，确保政府采购实施到位

作为教育技术装备的业务领导与管理机构，同时又是政府采购的部门实施机构，其双重身份决定了政府采购不能仅仅就是专门采购，其采购也不仅仅是买进卖出，而是以政府采购为手段促进教育技术装备，提高教育技术装备的效益与质量，以教育技术装备为目的规范政府采购行为，提升政府采购的水平与质量。我们的政府采购是建立在教育技术装备发展规划上的政府采购，我们的教育技术装备是建立在政府采购基础上的教育技术装备。二者互为表里，相互制约和促进。因此，我们采取了以技术管理引领区、县学校的装备，通过计划、项目管理来加强政府采购的管理，通过计划与项目的实施来促进政府采购的规范运作。

依据财政的经费预算和教育技术装备的发展规划与年度计划，我们把计划与技术管理作为技术装备的核心工作之一。计划分年度计划与月度工作计划，年度计划是发展规划在本年度中的具体指导性文件，月度的工作采购与装备计划，是依据年度计划分阶段实施的具体安排。我们要求区、县学校每月按时上报采购计划。区县将项目采购计划上报到计划科，经过计划核审后，转到项目负责人处。计划核审保证了技术装备项目的计划性。项目负责人是技术管理的把关者，在接受到项目计划后，对采购的项目方案进行评审核准，以保证教育技术装备项目方案的科学性。确认的项目方案再转到招标科。招标科根据政府采购的程序进行运作。技术管理部门对政府采购的项目进行质量跟踪和质量验收。在项目实施完成后，必须经过我们的技术管理部门的技术与质量验收，中标的供应商才能进行财务结算。在这一系列的管理过程中，我们建立了规范的项目计划管理，保证了政府采购的完善和统一性，避免了用户与供应商缺乏沟通的弊端，避免了用户出现问题难以解决的弊端。

在政府采购中，技术管理还不仅仅是市教仪站的事，对于开标评标的过程来说，我们仍然把技术管理与评标结合起来，以进一步预防教育技术装备中的盲目性与错误。我们对评委不仅要求按标准和技术要求进行评标，还要求评委对项目方案的科学性、合理性通过评标进一步论证。对不合理和不科学的项目招标方案，评委可以提出意见。如某学校的校园网的项目方案太过豪华铺张，远远超过了项目预算和教学的要求。评委在评标时发现后及时建议废标。我们召集项目负责人、用户、纪检监督人员等与评委一起充分论证，最后一致同意废标，并对本项目方案重新制定提出了要求。技术管理与引导，结合政府采购，对教育技术装备工作起到了保障与推进作用。通过教育技术装备与政府采购的整合运作，我们既不断完善了装备项目计划与技术的管理，也不断完善了政府采购的规范运作，二者相得益彰。

五、任重道远，政府采购的技术手段落后与采购内容的专业化对政府采购的水平与质量有一定的制约作用

政府采购核心作用之一是廉政建设，公平、公开、公正地面对社会市场，将财政预算经费最佳运用到公益和公用事业上。对市教仪站来说，就是把财政预算的教育技术装备的经费最佳地采购和装备最好的仪器设备，为教育事业发展作贡献。这体现在政府采购行为上就是规范、公正、透明和质量、效益。要做到规范、公正、透明和高质量、高效益的政府采购，除了管理的因素之外，人与技术手段都是必不可少的影响因素。一方面管理是靠人去管理，另一方面管理也要靠技术手段去管理。规章制度容易建立，但执行的是否到位关键是人的素质、技能和技术手段的先进程度是否能达到要求。

一年多来的实践，我们深感到政府采购的质量与水平要提高，还有很长的路要走。

首先，政府采购的专业技术手段还比较落后，这种落后的手段对规范、公正、透明都有一定的制约作用。我们现在的评标方法手工操作还占一定的比例。在面对面地评标中，难免有一人意见影响他人的嫌疑。如果手段更先进一些，使评委能完全相互独立思考打分，纪检监督人员能用摄像监督，不面对面，评委的操作过程亮化在大众广庭之下，则可杜绝相互影响，其透明程度也将大大加强。

其次，技装人员的专业技能水平对政府采购的公开性和公平性有制约作用。对于用户来说，一些项目方案由于其专业化程度较高，学校、区县在做方案时不得不请教于一些企业。对于企业来说，同一个项目有的企业能做方案，有的企业不能做方案，只能按方案投标和施工。显然，是否参与项目方案设计对政府采购结果有一定影响，因而这对政府采购的公开性和公平性有一定地制约作用。

第三，技术管理水平与行业垄断制约了政府采购的质量。对于仪器设备，品牌意识在用户心中不断加强，这很正常。但品牌往往与垄断联系在一起。如电脑与视频展台，不同的品牌有不同的代理商。按《政府采购法》是不能选择品牌的，但一些用户强行定品牌。一旦选择品牌就意味着选定了一个供应商，其它供应商就很难与该品牌的代理商竞争。这与我们的技术管理水平有一定的关系。在教育技术装备上没有完全按技术参数指标与品牌相结合来管理、指导学校装备教学仪器设备，其装备标准建设还不完善。导致了一些用户一味盲目地追求品牌，提高所谓的档次。

第四，对企业的管理还不完全到位，或多或少地影响到政府采购的质量。虽然企业与政府采购没有行政上的联系，但政府采购的对象是企业，特别是专业化的教育系统行业，企业为教育服务必须得到有效的管理，才能更好地促进政府采购的开展。一是进入教育技术装备政府采购的门槛设置问题。在参与教育技术装备政府采购中，还有一些企业资质虽然达到了，但实际上企业技术水平与产品质量还不能完全适应政府采购的要求，如有的企业不能做项目方案（标的），只能按项目方案投标和施工，导致竞争有时缺乏有效的数量与质量。对这类企业来说要提高进入门槛和加强引导提高要求。二是企业的商业道德问题。有的企业与学校、区县和市技术装备方面的技术管理人员进行不正当“公关”，人为地造成一些事实，或提前介入项目计划与方案，获取商业情报，提高了竞争力。对这类企业要采取必要的手段进行教育和处罚。三是对企业的售后服务管理问题。企业在中标后的服务质量评估还没有一个完善科学的标准和评价方法以及准确的评价数据，在评标时对企业的服务承诺，只依据书面承诺和印象来打分，其公正性受到了影响。以上问题都与企业管理相关的，只有按照政府采购的要求规范和引导企业参与政府采购，才能更好做好政府采购工作。

第五，政府采购自身的建设问题，也是提高政府采购水平与质量的重要问题。自身的建设是多方面的，可以分硬件建设与软件建设两方面。硬件建设主要是技术手段。软件建设则是多方面的，如评委专家库建设、过程管理方法建设、评标标准建设、档案建设等，都有不断完善和提升的过程。如项目评分的标准建设问题就直接影响到政府采购的质量与水平。在教育技术装备的政府采购的项目中，每一种类的项目都各有其自身的特点和技术要求，由于项目种类繁多，其评价标准建设是一个难度较大的问题。也正因为评价标准建设不完善，导致招标评标的科学性、公正性受到影响。所以，教育系统开展政府采购还有较长的一段路要走，只有不断实践、不断探索，并与教育技术装备管理、规划、指导相结合才能取得更大成就。